绿色出行 城市交通绿色低碳转型必由之路

绿色出行对城市而言,不仅是一种高效出行方式,为实现城市更大尺度的城市空间体系构建、更高能级的城市功能集聚提供交通承载,更是一种绿色低碳生活方式,在满足城市多样性需求的同时,减少人类对环境的影响,助力碳达峰碳中和目标实现。

7月21日,交通运输部召开部务会,传达学习全国生态保护大会精神并提出,加快推动发展方式低碳转型,深入实施城市公共交通优先发展战略,积极引导绿色出行。

2021年,中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和国务院《2030年前碳达峰行动方案》先后发布,要求将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面。

城市是国家和地区经济社会发展的中心,也是碳排放的主要源头之一,这使得城市成为推进低碳转型和实现经济社会高质量发展的重要载体。城市交通是城市碳排放重要领域,在碳排放严控、交通需求持续增加双重挑战下,推动绿色出行对于促进交通运输绿色低碳转型具有重要意义。

促进城市绿色出行与国家“双碳”战略、新型城镇化、维护社会公平正义等理念与目标完全契合,是实现城市与交通可持续发展、建设资源节约型、环境友好型社会的迫切要求和必然选择。目前发展阶段,促进中国城市绿色出行机遇与挑战并存。

促进城市绿色出行面临重要机遇期。随着中国从制造业大国向服务业大国转变以及人口拐点到来,城市化将从原有的城市空间快速扩张阶段转变为在城市增长边界约束下的存量发展、更新发展。而城市现代服务业和服务消费占比的提升,要求未来城市发展需要以创新为驱动力,这也对城市功能转型、城市生活品质提升提出新的挑战,客观上要求城市促进绿色出行,实现集约低碳交通发展模式。绿色出行可更好地服务未来城市更集聚、更多元的交通需求。随着社会经济的发展和交通设施的完善,人们的交通出行从短缺时代快速向体验时代转变,未来人们的出行总量日益增长,出行需求日趋多样化。绿色出行拥有更集约、多样化的出行方式,可以有效打破传统的以车为本的交通服务方式,提高承载力,增加交通多样化格局中不同交通方式的合理生存空间,满足各个阶层群众多层次的出行需求,提高出行效率,提升城市活力,更好地践行以需求为导向、以人为本的交通服务理念。

小汽车消费需求快速增长提出严峻挑战。近年来,中国机动车保有量及机动化出行需求保持高位增长态势,截至2023年3月底,全国机动车保有量达4.2亿辆。在当前政府鼓励汽车消费的大背景下,未来一个时期中国机动车保有量仍将保持高位增长态势。在出行者对交通工具舒适性、快捷性及安全性要求的选择上,绿色出行方式并不占优势。机动车保有量持续增长,意味着机动化出行总量也将继续增加,这导致一定时期内石油需求难以显著降低,交通运输部门推动减少碳排放面临严峻挑战。

如何给车主提供一个有足够吸引力的绿色出行服务系统,并采取足够影响车主放弃小汽车出行的有效引导与控制政策,将成为城市未来交通治理的重点。建议采用“减少—转移—提升”相结合的绿色低碳转型策略,促进城市绿色出行发展。

“减少”策略——通过调整完善城市空间布局,整合土地利用与交通一体化开发,形成职住平衡的区域发展模式,减少刚性机动车出行需求,缩短人均出行距离。

“转移”策略——通过发展绿色交通出行和抑制小汽车出行相结合的手段,将私人汽车出行需求引导至公共交通、非机动车交通及共享出行等绿色出行方式上,减少私人小汽车出行量,从而减少交通碳排放。

“提升”策略——通过提高交通工具能源利用效率并推广替代能源的使用,减少燃油消耗,这是减少交通碳排放最直接的手段。

基于“减少—转移—提升”相结合的城市交通绿色低碳转型策略,结合中国城市发展现状,借鉴国外先进城市发展经验,提出中国城市绿色出行发展路径建议。

实施交通需求管理,建立以交通减碳为切入点的道路使用机制。城市道路作为公共物品,任何人都可以免费或者以低廉的价格使用,这导致公众往往选择舒适度最大、可靠性最高、速度最快和成本最低的出行方式。就中国城市现状而言,小汽车出行比绿色交通出行更具优势。通过交通需求管理手段来调节小汽车的使用,提高绿色出行的吸引力,以达到缓解城市交通拥堵、降低交通污染排放的目的,已成为西方发达国家鼓励城市绿色出行的重要政策。

中国城市可以建立以交通减碳为切入点的道路使用机制,并通过各类交通需求管理政策措施,如市场化的停车价格、差异化的停车配建指标、合理的路权分配等,引导公众合理使用有限交通资源,使城市交通系统安全、高效运行。

探索低碳排放区建设,促进重污染车辆向清洁车辆更新换代。低碳排放区是指为促进区域空气质量改善,针对机动车等交通工具专门设定污染物排放限值的燃料限制区。低碳排放区的目的是通过制定排放标准或准则,减少某区域内污染最严重车辆的使用,从而达到改善空气质量的目的。因此,低碳排放区的实施并不一定能减少交通流量,更多的作用在于促进重污染车辆向低排放清洁车辆的更新换代。

实施低碳排放区是影响城市车辆构成和改善空气质量的常规交通管理措施,已有超过240个欧洲城市实施低碳排放区。目前欧洲多数城市低碳排放区的禁入标准并不高,比如,德国的柏林、葡萄牙的里斯本等城市,低碳排放区的禁入标准为汽油车欧1(国1标准)。中国目前虽然没有城市宣称实施低碳排放区,如按照欧洲标准,中国各城市实施了事实上的低碳排放区—黄标车(汽油车国1标准)区域限行,目前国内部分城市已将国2标准汽油车纳入限行范围,如北京、广州等,已达到欧洲主流城市低碳排放区的实施标准。意大利罗马低碳排放区的禁入标准直至2022年仍为汽油车欧2(国2标准)。受制于环保压力,欧洲一些城市开始逐步提高低碳排放区的禁入标准,罗马在2年内将低碳排放区禁入标准从汽油车欧2(国2标准)提升至汽油车欧4(国4标准)。

低碳排放区最大的影响是对人们购车或车辆更新换代决定的改变,结合当前国家鼓励汽车消费的政策和国家“双碳”战略要求,建议各地积极制定并适时推出本地化的黄标车标准提升时间表,从而引导城市居民在购车或换车时,放弃选择燃油车而更换新能源车。

交通与环境协调发展,减少对私人小汽车的出行依赖。严格划定生态控制线和城市开发边界,采用规划手段引导交通与土地利用协同发展。通过多功能城市用地合理布局和混合利用,提高土地使用与交通供应的统一性,降低城市功能规划布局不均衡导致的交通刚性需求,减少对私人小汽车的出行依赖。同时,通过大运量公共交通系统沿线高密度混合利用的土地开发模式(TOD),缩短居民人均出行距离,从而减少居民出行碳排放。

围绕轨道交通和公共汽(电)车站设置公共活动中心,加强用地混合、功能复合,将轨道交通车站周边300至500米半径范围内打造为核心区,统筹社区行政管理、文体教育、康体医疗、福利关怀、商业网点等公共服务设施,鼓励多种形式灵活利用空间。这样,居民在借助公共交通出行时,“一站式”完成购物、娱乐、接送小孩、用餐、继续教育等日常活动。同时,加强周边地区步道网络构建,将生活性出行距离控制在2.5公里以内。

通过生态系统修复、生物多样性治理等手段重构生态网络,在轨道交通服务半径范围内提供市民日常可达的生态休憩空间,提升城市整体环境质量(EOD)。这将带动土地升值、激活区域经济,增加居民收入、企业利润和政府税收。最终,不仅减少了不必要的能源消耗和排放,也实现了“绿水青山就是金山银山”的生态价值转化。

引导绿色出行,倡导绿色低碳生活方式。2019年,交通运输部等12个部门和单位联合印发了《绿色出行行动计划(2019—2022年)》,进一步明确了发展绿色出行即是以城市公共交通和慢行等出行方式为主体,发展生态友好、绿色低碳、集约高效的出行系统。2020年,交通运输部、国家发展改革委联合印发《绿色出行创建行动方案》,并于2022年5月开始对109个申报城市组织开展绿色出行创建行动考核评价工作。

绿色出行创建行动,其本质是一场绿色出行服务水平提升与私人小汽车消费增长的赛跑,是一场绿色出行方式与私人小汽车出行方式吸引力的较量。需要中央与地方政府共同努力,严格交通需求管理,加强公交和轨道系统的整合,提高公交覆盖率和服务水平,构建多元一体化的公交网络,打造人性化全龄友好街道,构建安全、连续和舒适的慢行交通体系,鼓励并引导市民绿色出行,促进建立服务均等化的绿色交通系统。

现阶段来看,北京、上海、广州、深圳等一线城市普遍实施了差别化停车收费、机动车摇号、车牌额度拍卖、机动车尾号限行、错时上下班等交通需求管理措施并取得了较好效果,但许多二线城市政府仍需提高对交通需求管理重要性的认识,科学适时采取必要的交通需求管理措施。此外,需采取有吸引力的激励政策,引导绿色出行,如建立“绿色出行普惠平台”,将公交、慢行等绿色出行行为纳入碳币激励体系,通过有吸引力的激励机制,对积极参与“绿色出行”和履行“自愿停驶”的车主给予切实的鼓励与奖励;借助个人碳账户平台,定期推送低碳生活知识,鼓励公众低碳生活,从自己做起、从身边小事做起,倡导绿色低碳生活方式,定期组织绿色出行和公交出行等主题宣传活动。

规范电动自行车发展,助推绿色出行方式普及。在过去数十年间,电动自行车因其便捷、环保、经济、高效和体现社会公平等独特优势,在中国得到广泛发展。2020年12月发布的《中国交通的可持续发展》显示,中国电动自行车社会保有量超过3.5亿辆。

随着移动互联网的蓬勃发展,即时配送服务需求飙升,电动自行车因其低成本和灵活性,成为即时配送行业的首选工具。

然而,电动自行车作为一种环保、低碳、经济的绿色出行方式,在城市交通相关规划和政策的制定中却经常被忽视。一些地方政府出于管理便利,直接“一刀切”地禁止或限制电动自行车的使用。大部分地方政府面对电动自行车自发性无序增长,缺乏有效的管理手段。然而,单纯禁行或限行并不能根本解决问题。我们需要对电动自行车在绿色出行中的重要作用进行科学评估,从根本上转变政府对电动自行车的态度,从而对其发展进行合理引导及人性化管理。通过完善相关法规与政策、规范注册和管理制度、加强宣传教育、优化道路空间分配,完善骑行基础设施等手段,规范并引导电动自行车发展,使其在助推绿色出行方面发挥更大作用。

精细化设计,优化街道空间多元化使用。城市街道是城市线性开放空间,主要承载交通、市政、景观、交往、礼仪等功能。街道空间既包括道路红线范围内的人行道、非机动车道、机动车道、隔离带、绿化带等空间,也包括向两侧延伸到建筑等的扩展空间。长期以来,中国的城市规划偏向于追求宽阔的机动车道,视其为“城市繁华”的象征。然而,这种“宽马路”引发一系列问题——吸引更多车辆,导致交通拥堵;机动车数量和速度增加,引发交通噪声和空气污染,对城市环境和居民生活产生负面影响;导致人行道和自行车道相对不足,限制低碳出行;增加人与人之间的距离感,导致社交疏离感;对原有城市肌理的割裂带来沿线及周边商业衰退,导致城市活力下降。

我们应该转变理念,需要认识到街道不应只是交通空间,更是重要的日常生活交往场所,是城市的客厅和名片,也承载着人们对城市的情感寄托。政府视角也应该从“以车优先”转为“以人优先”,从道路红线管控转为街道空间整体管控,从部门条块管理转为协同共治。以人的尺度来设计街道,街道通行效率的考量也应由一小时通过多少辆车转变为一小时通过多少个人,真正实现公平公正的路权分配,优化街道空间的多元化使用。城市规划层面应充分考虑促进步行、自行车以及公共交通的出行,减少小汽车的使用,并合理规划不同功能区域,兼顾环境保护、资源利用以及经济发展的平衡,使街道空间成为城市生活的有机延伸,为城市发展注入新的活力。让街区经济对经济指标的拉动由简单的“吃喝买”,发展为集购、食、宿、文、娱、健、养等为一体的综合新型商业模式。

新技术赋能,构建一体化交通系统。信息化在推进城市交通精细化管理中正在扮演愈来愈重要的角色。在信息资源采集与共享机制建设的基础上,出行即服务(MaaS)系统可以将各种交通方式整合为一个统一的、便捷的出行服务,通过智能手机和移动互联网技术,为城市居民提供全方位的出行解决方案。通过MaaS平台,用户可以实时获取公共交通、共享单车、出租汽车、拼车、共享汽车等多种交通工具的信息,并进行比较和选择,从而更加灵活高效地安排出行计划。MaaS平台能够准确预测交通状况、拥堵情况和环境污染程度,为用户提供实时路况信息和推荐的出行方式,帮助用户避开拥堵路段,减少交通时间和成本。同时,通过信息化技术,MaaS平台能够实现交通数据的采集和共享,促进城市交通信息资源的整合和共享,提升整个出行服务的效率和质量。推动MaaS平台发展和应用,将极大地提升城市居民的出行体验,减少交通拥堵,改善空气质量,促进城市交通绿色、智能、可持续发展。

加快推进新能源车辆对燃油车辆的更新换代。经过多年发展,新能源汽车逐步实现了产业化和规模化发展。各城市应结合目前国家鼓励汽车消费的政策,加快推进电动汽车对燃油车辆的更新换代,减少机动车燃油消耗和碳排放。由于公共领域车辆使用频率高,燃油消耗和污染物排放总量在全部机动车中占比较大,建议各城市以公共领域燃油车退出作为燃油车全面退出的突破口,从公交车、出租汽车、共享汽车(网约车及分时租赁)、公务车、环卫车及城区物流车入手,推动以纯电动车辆为主、插电式混合动力及燃料电池车辆为辅的新能源车辆,替代上述公共领域传统燃油车辆。同步促进配套基础设施完善和推广应用模式创新,带动新能源汽车私人消费,加快实现交通运输领域燃油车退出进程。