在京城的暴雨中呼唤海绵城市

连日刷屏预警的京城暴雨终于倾泻而出,积水潭的海景还是海绵的故宫?我们坚定的选择后者。呼唤海绵城市…

2013年12月12日,习总在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调:“建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。

根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号),海绵城市是指通过加强城市规划建设管理,充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用,有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。其内涵是现代城市应该具有像海绵一样吸纳、净化和利用雨水的功能,以及应对气候变化、极端降雨的防灾减灾、维持生态功能的能力。

海绵城市建设中涉及的内容有:(1)结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新的解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理等问题;(2)海绵型建筑和相关基本公共工程建设。提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力,改变雨水快排、直排的传统做法,增强道路绿化带对雨水的消纳功能;(3)公园绿地建设和自然生态修复,加强河道系统整治。

在2015年10月9日国务院政策例行吹风会上,住房城乡建设部副部长陆克华表示海绵城市的核心是合理地控制降在我们城市下垫面上的雨水径流,使雨水就地消纳和吸收利用,具体通过“渗蓄滞净用排”来实现。

(1)渗:即加强自然的渗透,可以避免地表径流,减少从水泥地面、路面汇集到管网里。具体包括透水性较强的建筑和道路建设,引导雨水进行贮蓄或下渗。

(2)蓄:即把雨水留下来,使降雨得到自然散落,防止城市内涝。包括建设蓄水模块,铺建地下水池。

(4)净:即通过土壤的渗透,植被的过滤对水质产生净化作用。包括居民区的植被水净化、工业区的土壤水净化、市政工程区的收集水净化。

海绵城市的建设渠道主要是区域水生态系统的保护与修复,以此达到水敏性城市的改造,提升城区的涵水、蓄水能力。具体路径有:

2014年10月住房建设部发布的《海绵城市建设技术指南》作为全国范围内海绵城市建设结构的总体指导,之后有江苏、上海发布地方版本的指南,整体建设结构包括规划设计、建设、运营维护。

①规划:海绵城市的建设涉及6个方面的规划,包括海绵城市总体规划、排水排涝专项规划、海绵建筑设计、海绵道路设计、地下管廊设计、海绵公园设计、海绵河流设计、雨水公园设计,这6个方面是海绵城市建设的主要角度和主要的资金投入点。

②技术:渗透技术、储存技术、截污与弃流技术、净化技术;雨水传输、生态进行调节技术;闸/坝、深隧、地表行泄通道技术、多功能调蓄技术;控源截污、内源治理、生态恢复技术。

(1)是否以将城市建设成具有吸水、蓄水、净水和释水功能的海绵体,提高城市防洪排涝减灾能力、改善城市生态环境、缓解城市水资源压力为目标。试点城市年径流总量目标控制率是否达到《海绵城市建设技术指南》的要求,排水防涝标准、防洪标准是否达到国家有关技术规范。

(2)是否有效整合现有资金渠道加大政府投入,是否客观评价地方财力可承受度,建设和运营模式是否有效采取政府和社会资本合作(PPP)模式,采取PPP模式部分投资占项目总投资比例,是否充分体现“以地方及社会投入为主”,是否能够实现政府和社会资本的有效合作等。

2015年4月2日财政部、住房城乡建设部、水利部公布了第一批海绵城市试点名单,共16个城市和地区,涉及16个省市,2016年4月22日公布第二批试点城市名单,共14个城市,涉及14个省市。16个试点城市三年实施计划试点区域总面积为435平方公里,共设置了建筑与小区、道路与广场、园林绿地、地下管网、水系整治等各类项目3159个,总投资865亿元。2015年16个试点城市计划建设项目992个,投资279亿元。截止2016年1月已开工建设并形成实物工作量的项目593个,占59.8%;完成投资184亿元,占66.1%。[1]

海绵城市的概念脱胎于70年代以来美、德、日对于雨水的管控、处理和英、澳对于城市内涝、水环境治理理念。国外对于雨水的处理态度经历了上个世纪70年代之前的“视同负担,一排了之”,70到80年代的美国的“就地滞洪蓄水”,再到90年代的重视水质管理的BMPs(最佳实践管理)。

典型的海绵城市模式中,美国提出的“强化建设水敏城市”概念,德国提出“排水零增长”的水处理相关法案,日本提出“雨水贮存渗透计划”,英国建立了“可持续城市排水系统”,澳大利亚形成了“雨水源头控制理念”,新西兰建立了“低影响城市设计与开发体系”。

水敏城市的内涵是城市设计与城市水循环的管理、保护和保存的结合,围绕着雨水收集、雨水净化处理和雨水储存再利用进行,以达到城市水文平衡和修复水系的目标。水敏城市建设的具体措施包括:不透水河道改为透水性自然河道;设置雨水集水箱;建造涵水景观;建筑为顶部种植植物植物。

水敏城市的建设内容与海绵城市基本相同,但更加侧重于城市生态管理和城市景观建造,综合运用城市建设管理和可持续水系统管理方法,在生态机能的理念上进行城市基础设施建设和城市空间布局。

美国水敏城市建设中,最为显著的特色是对城市雨水资源管理和雨水径流污染控制实施“最佳管理方案”,运用工程与非工程的方法,进行源头管理。以西雅图和俄勒冈州为代表,通过延长径流停留时间、减缓流速、向地下渗透、物理沉淀过滤和生物净化等技术进行污染管控,同时贮存70%的地表径流和90%的悬浮物质。

美国通过发行一般责任债、联邦和州给予补贴与等方式来鼓励雨水的的科学化处理。一般责任债属于美国市政债券的一种,其发行获得政府信贷及“征税权力”担保,而不是项目收入担保。

先进的绿地管理水平和排水设施使得德国能够有效的进行雨水的收集,并同时进行污水和雨水的处理,城市地下管道能够有效的平衡生态系统,完成收集、中转、储蓄的整个过程。

德国各城市根据自身的情况制定了不同的雨水费用标准,并将该项资金主要用于雨水项目的投资补贴,以鼓励雨水利用项目的建设。

新加坡公用事业局数次修订和提高地面建筑排水系统标准,要求所有新建筑物必须提高防水门槛的高度,建筑物安装的储水或“吸水”设施须能“困住”25%至35%的地面径流。新加坡有较为密集的地下排水管道,和17个巨型的地下蓄水池,其中最大的滨海蓄水池占其国土面积的1/6,能在9秒钟排完所蓄的水量。

2012年4月,“2012低碳城市与区域发展科技论坛”中,“海绵城市”概念被首次提出,2013年12月,中央城镇化工作会议中,提出了建设“海绵城市”的要求。

住建部部长陈政高表示,海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元到1.5亿元。根据已发布海绵城市建设规划的试点城市信息,2015到2017年每个城市的规划投资平均规模约为 80亿,估算我国目前330个地级行政区未来五年内投资总额约3万亿元。[1]

对于首批试点的16个城市计划建设项目993个,投资279亿元,截止2016年5月已开工建设且形成实物工作量的项目593个,占比59.8%,完成投资184亿元,占比66.1%[2]。部分城市的内涝问题和水环境问题已得到一定的改善,作为海绵城市的项目试点案例金华燕尾州公园的改造获得成果,取得世界建筑节最佳景观奖,该公园建成后经受住了金华市百年一遇的洪水。遂宁、萍乡在治理城区内涝中取得较为显著的进展。

根据已有的数据统计,2015年首批试点的国家级海绵城市项目建设已完成投资29.32亿元,已完工或基本完工的项目99个。

试点的海绵城市中有地级市、县级市、直辖市、单列市,地理范围上涉及华北、华南、华中、西北、东北地区,囊括了中国内陆地区所有的有内涝、干旱等问题的城市及地区。在住建部发布的《海绵城市建设技术指南》的基础上,各个试点城市又推出地方性政策来推进海绵城市项目建设进行。

民生银行西安分行根据总行《地方政府信用相关领域授信管理要求及政策调整意见》,以产业基金形式,通过民生加银基金子公司成立的资管计划与西咸新区沣西新委会共同投资组建有限合伙企业,用于西咸新区海绵城市项目等政府投资类项目的开发。

池州市财政局、市住建委、市水务局联合出台《池州市海绵城市建设专项资金管理办法》,加强对中央、省、市财政预算安排,支持海绵城市低影响开发雨水系统建设的专项资金管理。

遂宁4亿元中央财政补助资金到位, 济南市提前获得2016年中央财政试点补助资金5亿元,专项用于海绵城市建设试点工作实施计划中相关项目建设。

常德、萍乡、镇江、厦门、武汉2015年海绵城市建设项目完成情况,未来2到3年项目投资及建设计划

常德市加大财政资金投入,2015年到2017年逐年分别计划投资80、57、37亿元。萍乡2015年海绵城市建设在建项目17个,已基本建成13个,完成投资约8.46亿元。镇江全国首个海绵及PPP双示范项目——镇江海绵城市建设PPP项目成交,2016年计划建设项目共260个,有近100个社会主体将参与到海绵城市建设中。厦门2015年计划实施工程项目68个,已开工建设33个,完工12个,翔安区海绵城市建设“三年计划”将实施项目90个。武汉2015年青山和四新示范区试点工作已完成投资20亿元,青山和四新示范区试点工作计划三年投资162.9亿元,实施项目455个。

在试点的海绵城市中,有地级市、县级市,有雨水充沛的南方地区,也有缺水的西北城市,各个城市的自然环境和条件也各不相同,海绵城市的建设在落实中很容易碎片化,难以形成一个较为完整的体系。

海绵城市的建设时间长,除前期需要投入大量的建设资金外,后期的维护、运营管理还需要大量的资金和政策的跟进。

关于海绵城市的建设,国家政策要求是予以信贷支持,大力引进社会资本,将PPP模式资本的占比作为是否列入试点城市的重要标准。引入社会资本大力推广PPP模式,具体来说就是采用基金、众筹、资本证券化等金融组合方式运作。国外相关经验显示,海绵城市项目收益具有较强的外部性,主要外部收益包括减少地表径流进而防治内涝、降低排水负担、增加供水、改善供气质量和增加房产价值等。在我国,如何发掘海绵城市建设中的收益点多元化收益模式,是海绵城市项目建设和管理中的要点。

2012年提出“合理布局建设基础设施”的思想,2013年2月23日国务院印发了《国家重大科技基础设施建设中长期规划》(国发〔2013〕8号),2013年9月16日国务院出台了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)。在积极推进基础设施建设的宏观背景及我国城镇化程度不断加深的现实基础上,建设海绵城市成为实现城市可持续性发展、建设宜居的生态文明城市的重要途径。

在2012年提出“海绵城市”的概念后,2014年将其确立为我国现代城市建设的目标,2015年以来国家层面的政策密集出台,住建部相继出台了对于海绵城市建设指南、建设规划的政策性文件,财政部出台了以中央财政对于海绵城市建设的支持性文件,国务院办公厅发布海绵城市建设的指导性意见。相关部门还从海绵城市建设总体目标、指南、建设方案的编制、试点城市的申报、绩效考核等方面做出了规定。

财政政策上,中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。中央支持有条件的城市政府对海绵城市项目给予贴息。

在金融支持方面,国家对于海绵城市建设的融资除了引入PPP模式外,还通过鼓励债券融资、信贷便利和PSL支持等方式拓展海绵城市建设的融资渠道。(1)支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金,用于海绵城市建设项目。(2)农发行可为海绵城市建设提供信贷便利,将在期限、利率等方面提供优惠政策,期限最长可达30年;并积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类业务;还将开通绿色办贷通道,提高对海绵城市建设项目的审批效率。(3)符合使用抵押补充资金条件的项目可执行人民银行确定的优惠利率。在风险可控、商业可持续的前提下,项目的购买服务协议预期收益等可作为农发行的质押担保。

今年一季度央行货币政策执行报告中对海绵城市等基础设施建设项目进行了信贷窗口指导和信贷政策的机构性引导。报告中表述一季度将更多信贷配置到重点领域和薄弱环节,突出有效投资和外贸创新,包括国家重大项目、地下综合管廊、海绵城市等基建及铁路、能源等有效投资领域。

在中央和各部委的政策鼓励下,有17个省市相继发布了地方对于建设海绵城市的相关政策,从内容上看,可以概括为5个规划设计导则、7个推进意见、1个详细方案。如鹤壁市出台了详细的海绵城市建设方案。在鹤壁市的3年投资方案中,总投资34.8亿元,其中建设单位自筹0.1亿元,占比0.4%,地方政府以财政收入支持16.6亿元,占比47.7%,中央财政支持12.1亿元,占比34.8%,社会资本6亿元,占比17.1%。地方政府和社会资本投入基本比例为3:1。

海绵城市的建设有三种途径,一是传统方式,即各部门分段实施,进行碎片化管理来改造海绵城市;二是城投模式,即以城投公司为主来推进整体的工程项目进行;三是PPP模式,即引入社会资本进行投资、运营,政府采取补贴和购买的方式进行回收。

PPP模式的应用条件强调4个要素,即界面、产出要求、绩效指标、收益来源。[1]对于海绵城市的建设来说,界面大概可以分为两个大类和三个小类,一是蓄水、保水的了绿地、湿地流域。其中以城市园林生态修复为主。二是雨水、生活污水、工业污水的治理。包括管道、渗水材料的铺建和市政污水的处理。第一类项目公益性较强,且没有显著的盈利模式和结构,对于政府的补贴有很强的依赖性,第二类项目有较为清晰的收益结构即政府付费,污染者付费,收益者付费,对于PPP模式来说较为合理。从统计的海绵城市计划建设项目中可以看到,其中属于第二类的项目为22个占总数的18.8%,投资额为14.09亿元占总投资额的6.7%。

目前采用PPP模式进行海绵城市建设并完成招标的有镇江、济南、迁安,池州主城区污水处理及市政排水购买服务项目作为财政部首批PPP示范项目在申报国家级海绵城市试点之前就已经完成签约运营,2015年中标的是海绵城市PPP项目咨询业务。

企业代建模式加PPP模式,将海绵城市建设项目进行分类,企业代建部分是城市基础设施,道路、绿化改造、雨污分流,PPP项目类型主要集中在供水污水处理、河道整治、海域清淤、湾区岸壁、公园项目等市政设施项目。PPP项目占总投资的40.3%,其中社会资本占PPP项目投资额的70.1%。政府和社会资本在海绵城市建设投资中比例基本为3:1。

金融机构助力资金融入,创新性建立产业基金。民生银行西安分行根据总行《地方政府信用相关领域授信管理要求及政策调整意见》,以产业基金形式,通过民生加银基金成立的资管计划与西咸新区沣西新委会共同投资组建有限合伙企业,用于西咸新区海绵城市项目等政府投资类项目的开发。农行陕西省分行以8亿元理财资金投资设立“西咸新区沣西新城海绵城市建设引导基金”。

按项目经营特点采用不同的融资方式。融资方式分为单纯融资、DBOT(设计、建设、融资、运营)、BOO(设计、所有、运营),BOOT(建设、所有、运营、转移)、BBO(购买、建设、运营)。将建设项目进行分类,一类项目,如绿地、河道改建、雨水收集管道建设、公园建设等采用直接融资模式,二类项目,如小区建设等采用BOO模式,三类项目如污水处理等采用BOOT模式。同时,考虑到PPP模式建设项目的回收周期较长,在建设环节可以依靠政府对海绵城市建设项目的专项建设资金投入作为启动点,通过特许经营和购买服务的方式。

通过对海绵城市建设项目模式的梳理,我们可以发现在现有的试点海绵城市运营模式有如下特点:各个城市在海绵城市项目建设中都提出了引入社会资本拓展PPP模式,都有较为合理的政府出资和社会资本占比规划。为引进社会资本的投入,地方政府除了采用政府购买、税收优惠等措施外,最重要的是对海绵城市建设项目的收益模式进行详解,在这方面迁安市、厦门和鹤壁市分别代表了三种不同思路,迁安市将非经营性和可经营项目打包出售,让社会资本获得收益的同时参与公益性项目的建设;厦门市则将公益性项目和经营性项目区分开,社会资本只参与经营性项目的建设,公益性项目仍采取政府购买、付费的方式;鹤壁市则将项目进行细分,不同的项目采用不同的融资及运营模式

[1] 2015第十届中国(国际)水务高峰论坛“水务产业发展与海绵城市建设”分论坛中王守清教授发言

本文转载自“债券杂志”,作者:招商证券 周岳,原标题《在京城的暴雨中呼唤海绵城市…债!》。

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