完善制度促进治理看实践丨杭州深化渣土处置领域全周期治理

图为杭州市上城区纪委监委干部在杭州高速入城口附近的宣家埠村走访建设工地,了解渣土清运相关情况。 胡杭娇 摄

图为杭州市富阳区纪委监委干部在区大综合一体化改革办公室,对数智渣土消纳监管一体化平台上的预警信息进行查看。贾昊东 摄

习总在二十届中央纪委二次全会上强调,要在不能腐上深化拓展,前移反腐关口,深化源头治理,加强重点领域监督机制改革和制度建设,健全防治滋生蔓延的体制机制。

随着城市化进程推进,工程建设带来的“渣土围城”问题日益凸显,成为城市管理的热点、难点和焦点。去年以来,浙江省杭州市纪委监委贯彻落实党中央决策部署,按照浙江省纪委监委推动全省工程渣土处置领域专项治理工作要求,严肃查处一批典型案件,深入剖析案件背后存在的行业监管问题,督促开展全域整治,压实职能部门责任,推动建立全链条监督管理机制,以全周期治理、数智赋能促进行业健康发展。

7月14日,在杭州市临平区强力墙体码头河畔,外形统一的10余辆绿色工程车排队停靠在岸边,等候工作人员的渣土卸载指令,4台挖掘机挥动“手臂”,忙碌地将卸在受料坑的渣土调运到船舶上。

“每一车渣土都有‘身份证’,凭借消纳票进入码头。”码头负责人王杰说,“票上二维码一扫,渣土来自哪个项目、有多少方、有无环保测评等信息一目了然,区里的监控系统平台能够全程跟踪。”

渣土处置流程长,每个环节都有相应规定。据临平区综合行政执法局副局长熊锐介绍,渣土处置首先要由项目施工单位申请办理建筑垃圾处理方案备案,再由项目建设单位申请办理处置证,安排车辆运送到消纳场地。运输车辆则需要事前取得建筑垃圾准运核准,消纳场地也要办理消纳备案,而码头,在上述环节中起到水路中转外运功能。

码头水运占杭州市渣土运输总量的两成,但一度因无序经营产生监管盲区,滋生出异地非法消纳、环境污染等严重问题。

码头管理混乱、偷排偷倒渣土、炮制虚假土壤检测报告、虚开渣土增值税……2022年5月,杭州某环保企业非法经营的种种异象,引起了相关部门的注意。很快,背后的问题浮出水面。据调查,该企业经营者通过送礼行贿、邀请入股投资等多种方式拉拢腐蚀职能部门监管人员,通过虚开、偷排偷倒等违法行为牟取利益。其借助“保护伞”,仅2019年3月至9月间,就偷排偷倒建筑泥浆逾9万立方米,涉及非法消纳点多达14处。

该案中,杭州市区两级纪检监察机关先后留置6名公职人员,涉及交通港航、、等部门,系列案件囊括了从渣土出土、陆路运输、码头周转、水路外运,到中介环评、外市消纳的全链条产业,是典型的跨部门、跨区域的“链条式”。

根据纪检监察机关移交的线索,公安机关刑事立案并采取强制措施16人,查明有关企业存在偷排偷倒、非法消纳建筑泥浆,甚至虚开增值税逾亿元的违法行为。

办案人员介绍,涉案党员干部多为一线执法人员,虽然职位不高,但有一定的自由裁量权。这些人员利用手中权力,以权谋利、以权敛财,且以现金受贿、收受礼金礼卡等手段为主。比如,市支队拱墅大队原工程渣土车专管员钱某某,就利用码头工程车进出的总量控制、超载执法等日常监管处罚权力,收受工程渣土运输老板、码头股东贿赂130万元。

“工程渣土领域监管涉及交通港航、、等多部门,由于管理统筹不足、职权分散、衔接不畅,监管人员存在较大权力寻租空间。”杭州市纪委监委第十审查调查室副主任张维贤说。其中,工程招标、合同履约监管在建设、交通、水利等部门,运输处置核准在综合执法部门,运输车(船)监管在交通运输部门,道路通行审批在公安部门,消纳处置场所规划审批在规资部门,从而造成监管前后脱节,既形不成合力,更不能相互监督。

比如,建德市交通运输行政执法队大同中队原队员毛某某,利用职权,暗示某渣土消纳场为其亲属降低消纳收费,从中谋取私利。“渣土监管主要依靠各职能部门一线执法,在渣土类案件中这一特点比较突出。”建德市纪委监委派驻第五纪检监察组副组长胡正超表示,由于一线执法在现场管理、情节认定等方面有较大的自由裁量权限,形成的职务影响力容易导致权钱交易。

7月6日11时许,在桐庐县城南街道仁智村岩坞口区块,县综合执法局、交通运输局、公安局等部门组成的联合执法队,正在对一起偷倒渣土案件开展“收网”行动,一次性查扣21辆违法工程车。在行动前,联合执法队采取路面布点侦查、远程视频监控等方式,实现第一时间发现、精准巡查定位、联动快速处理。

桐庐县监委委员汤征钢介绍,自2022年4月以来,县纪委监委推动建立综合执法、公安、交通运输、自然资源和规划等多部门联合、覆盖各乡镇(街道)的渣土处置联动机制,累计查处跨区域偷倒渣土案件124起,处置效能较以往明显提高。

这是去年杭州市纪委监委查处渣土领域系列案件后,推动全市开展渣土领域专项治理取得的成效。为充分实现“查办一案、治理一域”的综合效果,该市纪委监委对工程渣土领域存在的监管机制薄弱、执法衔接不清、廉政风险集聚等问题,向有关职能部门发出纪检监察建议,督促相关单位建立风险、问题、责任、整改等“四张清单”。

“通过专项排查整治查找廉政风险点,针对性查漏补缺、建章立制,力求从源头上堵住监管漏洞,清除工程渣土处置领域廉政风险隐患。”杭州市纪委、监委委员王伦说。

为跟进监督深化治理,该市纪委监委第二监督检查室联合驻市交通运输局等相关单位派驻纪检监察组及各区、县(市)纪委监委成立9个督导组。相关督导组由市交通运输局、市局、市建委等相关业务部门分管领导、派驻纪检监察组组长担任“双组长”,根据任务需要,灵活采用“室组”“组组”“室地”等方式,开展联动监督。

市局(市渣土办)成立工作专班,制定下发《杭州市工程渣土处置领域专项治理工作方案》,明确专项治理目标任务,督促建设、交通、综合行政执法等部门履行监管职责,对建筑工地出土管控、消纳场所建设运营等渣土处置监管重点事项进行全市域检查抽查。据统计,今年1至6月,全市累计检查工地逾2.5万个(次)、消纳场所逾3800个(次)、运输企业逾7200个(次)、运输车辆逾2.36万辆(次),执法查处问题逾3200起。

针对渣土处置领域存在的共性问题,杭州还成立市专项治理工作专班,由分管副市长牵头,强化部门协同、上下联动,组织开展全市域、全覆盖、全过程的“拉网式”大排查,全面开展市域专项排查治理。各区、县(市)及市直各部门同步印发专项治理方案,突出建筑工地、中端运输、末端消纳、码头外运等关键环节,全面整治渣土产生、运输、消纳全过程各领域突出问题。

7月的萧山区新塘街道紫霞村,成群的白鹭翩飞而至,农机在田野间往来穿梭,呈现出人与自然和谐相处的美丽画卷。而在半年前,这里的农田堆积了大量渣土,农业生产一度堪忧。专项治理开展后,区纪委监委摸排群众举报线索,迅速查实该村时任党总支韩某某等多名村干部收受某公司负责人所送财物,帮助该公司在村内153亩集体土地上倾倒渣土及建筑垃圾等事实。随后,区纪委监委以“室组地”联动形式,对全区渣土源头、运输、消纳、安全生产等监管环节开展明察暗访。

杭州还将渣土处置源头管理要求纳入建筑工地环境秩序整治和全市建设工程质量安全文明施工联合执法检查,通过企业自查、区级抽查、市级督查等层层加压方式,进一步压实工地主体责任。在拱墅区,区纪委监委牵头成立执法检查专班,以参加(列席)驻点单位重要会议、实地督导、查阅台账等“驻点监督”方式,对全区23个重点工地项目进行现场核查,督促对2处工地存在的渣土外运未办理处置证问题立案查处。

针对案件中反映出来的横向“块状”监管模式导致各自为政、统筹乏力、“数据孤岛”等问题,杭州市纪委监委督促市局(市渣土办)发挥统筹协调功能,建立涵盖事前事中事后的全链条监督管理机制,常态化开展无证运输、偷倒乱倒等执法专项整治,并将建筑垃圾规范监管纳入终身问责范畴。

“去年以来,市局建立健全‘两审批两备案’机制,从源头上规范申请渣土处置的各类企业,同时实施行政处罚裁量基准规定,结合不同情节设定处罚裁量标准,最大程度防止权力寻租。”市局固废监管处处长沈旻昕说。

与此同时,杭州市建委等部门强化源头工地管理制度执行,加强对建设工地的督导,对执行不力的检查通报,对违反合同约定的严肃追责,、公安()、交通运输部门强化中端运输、末端处置监管,督促运输车船、消纳末端审批手续应办尽办、数智化设备应接尽接。

市纪委监委还着力推进跨部门监督管理和联合执法查处机制,强化线索传递、一案多查,合力打击渣土领域违法行为。钱塘区推进渣土处置领域“综合查一次”,对渣土车辆运输路线、证件规范、超限情况等,实行多部门“一次性查清”。滨江区建立跨区域跨部门执法协同机制,强化对跨区消纳场地的动态监管。临平区建立负面清单管理制度,定期将工地、车队、消纳场地违规行为通报行政审批部门,通过审批限制形成责任倒逼。富阳区组织多部门执法队伍集中开展“身边人、身边事”警示教育,筑牢廉洁防线。

“渣土处置领域现有法律法规支撑不足,相对滞后,与渣土管理面临的新情况新问题不相适应,造成执法难、执法效果差,一定程度上弱化了执法对管理的支撑保障。”沈旻昕说。

在杭州市纪委监委的推动下,“渣土依法处置”已列入市2023年立法计划正式项目。目前,《杭州市建筑垃圾管理条例》正在抓紧完善立法草案,征求各方意见。

据了解,法规出台后,将从地方立法层面界定各方职责,构建“两级政府、管理”全过程管理体系——市区两级编制建筑垃圾治理规划,落实全过程监管,推进处置设施建设等;街道、乡镇负责建筑垃圾监督管理、执法查处和指导服务。建筑垃圾管理所涉及的源头减量、施工现场、车辆运输、市容环境卫生、资源化利用管理等领域,也将通过立法进一步明晰各方监管责任。

深化数智治理,是破解渣土处置环节多、监管难的关键之策。杭州市纪委监委督促渣土主管部门建立健全“源头排放——中转运输——末端处置”全程闭环数字化链条,迭代升级工程渣土监管服务平台,推进全市工地、运输车船、中转码头、处置场所数智化管控设备全覆盖,并在渣土数智平台中嵌入监督规则、功能模块,实现统一平台管理、实时数据接入、及时预警提醒。

在余杭区,当地搭建“渣土监管一件事”应用场景,汇集省、市、区审批、管理、执法数据,形成“自动报警——现场核实——立案执法”的处置闭环。区纪委监委还在应用场景中嵌入“渣土疑似偷倒超时处置”等预警模型,建立“红黄蓝绿”四色预警机制,经预警核实已问责多名履职不力干部。

“做好工程渣土处置,是一项顾长远、重实效的民心工程。我们将立足职能职责,以钉钉子精神强化日常监督,推动深化体制机制改革,促进渣土处置领域系统治理、依法治理、数字治理水平不断提升,为环境秩序优化美化、城市品质提质升级作出更大努力。”杭州市委,市纪委、监委主任陈一行表示。